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我国多层次征信体系的生成机理与演化路径

来源:万方期刊网  时间:2016-07-04 10:32:00  点击:

内容提要 市场化改革给我国商业性征信机构的产生提供了内生动力,然而,寡头垄断型的银行业结构,国有和国有控股银行缺失有效的公司治理结构,消费信用 发展 起步晚、规模小,人口流动性小等因素抑制了内生于市场的征信体系的产生与发展。在内生的私营征信业受到诸多体制和 经济 约束而不能充分发展情况下,政府不得已选择通过强制性手段建立公共征信机构,从而形成了 中国 目前的多层次征信体系。实质上,这是在 自然 的制度变迁进程受阻的情况下,以强制性制度变迁以弥补征信制度供给不足的一个必然结果。从动态演化角度看,应该通过构建合理的竞争和合作机制、完善 金融 业结构和制度、完善法规、市场主体培育、改革行政结构等手段推动市场导向型的商业性征信发展成为征信市场的主导力量,让公共征信逐步从征信市场退出。
  关键词 征信体系 银行业结构 生成机理演化路径
  
  一、问题的提出与 文献 回顾
  
  信用信息是对识别一个潜在债务人(借款者)诚信程度和履约可能性有用的信息。本文所论的征信体系是指一国生产和传播信用信息的组织所构成的系统。按国际上一般标准,本文将以盈利为目标的民营征信组织定义为私营征信机构,是典型商业性征信,这类机构基本都是股份制的公司;将政府主办不以盈利为目标的征信组织定义为公共征信机构。
  市场经济在本质上是信用经济,债权债务关系是最普遍的经济关系,但是,信用经济有效运行需要一个讲诚信和信用的环境,需要有激励诚信的机制。20世纪90年中后期以来,我国整个社会逐渐觉察到诚信的缺失对我国经济发展的负面效应,要求建立社会信用体系的呼声越来越高。2002年中央金融工作会议明确提出建立我国社会主义市场信用体系,其核心就是建立完善征信体系。经过近五年的建设,已经构建起了一个覆盖面广泛、结构基本上完整的征信机构体系。目前这个体系包括以下三类机构:第一类是私营的征信公司,包括国内民营的资信调查公司和在我国设立办事机构的外资征信机构,共有100多家。第二类是有政府背景的地方性征信机构,比如,北京市政府控股的“北京信用管理公司”和北京市工商局建设的“北京市 企业 信息系统”、“上海市资信有限公司”、浙江省经济信息中心建设的企业信用数据平台等。第三类是由中国人民银行组织银行系统建设的,并由中国人民银行管理的企业和个人征信系统。
  在上述征信机构体系中,中国人民银行管理的征信系统对银行信贷信息的覆盖面最为广泛,在征信体系中居于核心地位和主导地位,是一种典型的强制性公共征信安排。目前,这个征信系统是在银行系统封闭运行的,企业和个人信用信息由各金融机构定期上报征信系统,汇总后由这些金融机构实时共享。但是,银行体系外(包括征信公司在内)的企业则不能从该系统获取信息。上述征信体系中的私营征信公司则属于典型的商业性征信,主要是对一般性企业和金融机构开展企业信用调查和评估、证券信用评级和信用咨询等业务,其信用产品主要是信用评价报告,是在其获得的基础信用信息的基础上进行了深加工的信用信息产品。
  有政府背景的地方性机构主要提供企业有关信用信息,多数只提供基础信息,不提供增值信用产品,有公共征信的性质,但有的地方性征信机构也有一些商业性征信性质。总的来说,我国目前的征信体系是多层次的征信系统。这个多层次征信体系的一个显著特征是,它是一个不同于美英等国的私营商业性征信主导型的征信体系。
  那么,我国到底为何会形成以公共征信机构为核心的多层次征信体系?这种征信体系还存在什么问题?目前的征信体系结构是不是稳态的?将来会怎样演化?对这些问题进行深入系统地研究,无疑是有重要的现实意义的。2000年以来,世界银行组织学者专家对一些国家的征信系统进行了实证研究。其中,一个重要研究主题就是各国征信机构和制度的产生、特征及征信业发展 规律 。比如,罗微纳·奥来加里欧就系统地考查了美国征信机构的发展 历史 ,分析了美国征信行业的结构及特点,并指出由于人口的流动性,原有稳定而封闭的商人集团信息共享机制难以适应社会的需要,于是征信机构应运而生。世界银行这一系列的研究成果文献已由玛格丽特·米勒编入《征信体系与国际经济》(中国金融出版社,2004)。遗憾的是,世界银行组织的系列研究没有对中国的专门研究。
  文献检索结果显示,我国学术界对征信问题的研究还不很多。学界对我国征信问题的关注始于2002年中央金融工作会议后,此次会议明确提出建立我国社会主义市场信用体系,之后成立了专题工作小组。工作小组几位专家联合出版了《征信理论与实践》一书(杜金富等,2004),介绍征信体系的含义、基本功能,外国征信体系的相关 法律 体系、标准化和行业管理,以及我国征信机构体系建设的设想、原则、模式选择和行业标准化。
  2004年5月,中国人民银行和世界银行联合主办了“征信与中国经济”国际研讨会,就征信与经济发展、征信与金融稳定、征信法规与监管环境、公共征信与私营征信的关系等五个方面的问题展开了讨论。相关文献已结集出版(中国人民银行征信管理局,2004)。其他一些文献多数散见于一些非学术期刊,只有为数不多的几篇发表在学术期刊上,但这些文献也主要是介绍国外征信体系的发展情况及可供借鉴的经验(赵小凡,2005;张兴祥,2005;郭熙保等,2005)。上述文献都没有深入分析我国多层次征信体系的生成机理与未来的演化方向和机制。本文试图在这方面做点有益的尝试。
  
  二、我国多层次征信体系的生成机理
  
  这里首先分析专业征信机构的一般生成原理,然后分析我国多层次征信体系的特殊生成机理。
  
  (一)专业征信机构的内生动力机制
  这里按如下有逻辑递进关系的两个层面来分析征信机构的生成机理:第一个层面,分析信息共享的作用机制和功能,说明信息共享的必要性。因为信息共享有多种组织方式,所以第二层面的问题就是分析为何选择专业征信机构(中立的征信机构)来实现信息共享。
  从根本上来讲,征信制度的产生是源于对信用信息共享安排的内生需求。融资面临的一个基本问题是信息不对称,这也是金融中介理论分析的基本逻辑起点。由于信息不对称的存在,必然导致逆向选择和道德风险。减少逆向选择和道德风险的主要安排有如下几个:第一个是要求借款者提供抵押品;第二个就是“信用配给”;第三个安排就是“关系型借贷”;第四个就是贷款人之间共享有关借款人的信用信息。信用信息共享的作用机制(GrEif,1993)主要在于:一方面,信息共享可以帮助贷款人利用借款人过去的信息预测其未来行为,减少逆向选择;另一方面,借款人在信息共享系统的不良信用记录会使得借款人向其他贷款人借款更困难( 网络 效应),从而提高借款人的自律性,而良好的信用记录则为借款人创造了“信誉抵押品”,与实物抵押品一样起到了降低道德风险的作用。
  正是因为建立信息共享安排有这些收益,所以在一些经济体系中能够内生出这样的安排。Pagano&Jappelli(1993)运用逆向选择模型,进一步分析了促成内生的信息共享制度的因素,这些因素主要包括经济实体的流动性高、借款人的差异、信贷市场规模较大和信息交换成本低等。当具备了这些条件就可能内生出信用信息共享安排。
  另外,必须特别指出的是,对于大型企业来说可用作抵押的资产比较充足,另外,由于贷款规模比较大,贷款者直接对其进行资信评估也可能符合经济原则,所以贷款人之间共享有关大型企业信用信息可能并不显得特别重要。但是,对于小企业和个人消费者而言,往往缺少足够的抵押资产,贷款人直接对其进行资信调查也不合算,贷款人之间共享有关借款人的信用信息就会显得尤为重要。所以小企业和消费者融资比重高的经济体对信息共享的需求更甚。
  既然信息共享有这么重要的作用,那么,怎样来安排信息共享呢?实现信用信息共享有不同的组织方式,包括信息使用者之间直接进行信息互换和交易、集团信息共享和专业征信机构。信息共享安排最初表现为一些商人私下达成信息共享协议,这是第一种组织方式。后来发展到一些行业商人集团共享信用信息,这是第二种组织方式。发展到现在,最为普遍的是第三种组织方式,即以专业征信机构来实现信息共享。为何信用信息共享主要采用了专业征信机构的安排?对于这个问题,罗微纳·奥来加里欧通过考查美国征信机构的发展历史发现,由于企业和人口的流动性,原有的稳定而封闭的商人集团信息共享难以适应社会的需要,于是专业征信机构有了产生的内生需求。
  实际上,发展到采用专业征信机构来实现信息共享的主要原因是专业征信机构的运作更有效率。因为对信用信息的需求主体越来越多,对信用信息需求越来越大,如果采用直接信息交换和集团信息共享会产生越来越大的交易费用和制度运行成本;相反,由专业化的征信机构来提供征信服务,则可以获得规模经济和范围经济的好处,降低信息共享的交易成本和制度运行成本,这就产生了向专业征信机构发展的内生动力。
  
  (二)我国以公共征信为核心的多层次征信体系的特殊生成机理
  上面分析了专业征信机构的内生动力机制。但是专业征信机构又有商业性的私营征信公司和非商业性的公共征信机构两种安排。在美国、英国、日本等发达国家,征信行业实力最为强大的、居于主导地位的征信机构都是在市场力量推动下产生和发展起来的,是私营的商业性征信公司。而我国征信体系中居于主导地位的征信机构是政府运用国家强制力量建立强大的公共征信机构,是强制性的公共征信体制。那么为何我国没有内生出综合性的、实力强大的占据市场主导地位的商业性私营征信公司,而是形成了目前以公共征信机构为主、以商业征信为辅的多层次征信体系呢?下面详细分析这个问题。
  在我国,企业融资远比消费者融资发育得早,所以企业征信也比个人征信起步早。一般来说,市场化的改革会导致对企业资信调查、信用评级等信用产品的需求增加,这些内生的动力因素推动了我国民营的企业征信机构的产生。20世纪90年中期以来,国内出现了新华信商业信息咨询有限公司、华夏国际企业信用咨询有限公司、华安商业信用风险管理有限公司等一批民营征信机构。那么,为何这些机构没能够发展成能满足市场需求、实力强大的市场主导力量呢?
  首先,我国寡头垄断型的银行业结构和国有银行及国有控股银行缺乏有效的公司治理结构,对市场内生出征信制度有阻碍作用。改革开放初期,市场化的改革催生了对征信产品的需求。但此时政府对金融领域控制还是相当紧,银行业是典型的寡头垄断的市场结构。比如,在整个80年,四大国有银行就基本上占据90%以上的信贷份额。由于我国金融改革相对滞后于整体和企业的市场化改革,使得我国银行业市场结构在改革开放以来至上世纪90年中期以前基本上没有改变。虽然近十年来一些股份制和城市商业银行有了较快的发展,但银行业结构并没有根本性改变。
  大量研究表明:直到现在,我国的银行业还没有呈现出垄断竞争的格局,基本还是典型的寡头垄断型市场结构。衡量银行集中度的两项重要的指数CR4和赫芬达尔指数从1996年到2003年虽然有所降低(见下表),但还是分别处于81.75%和0.1826,这期间平均为88.07%和0.2137(刘勇、穆鸿声,2007)。在这种寡头垄断型的银行业结构中,几家大的信贷机构已经掌握了大部分借款者比较全面的信息,这些银行与企业的融资关系是比较稳定的,双方的选择余地都不大。
  在这种情况下,寡头银行通过信息共享获取额外的信息对提高信用风险评估的质量虽然可能有帮助,但其边际收益可能并不太大,所以,这些银行对信息共享的需求并不太大。而且,加入信息共享体系后其客户信息被潜在的竞争者(比如其他股份制银行)获取,可能会因此而失去一部分优质客户,这种担心可能会强化这些垄断者对信用信息共享安排的抵制。另外,不管是原来的四大国有专业银行还是1994年改制后的四大国有商业银行都不具备较为规范的公司治理结构,即便是现在的国有控股银行,虽然形式上有较为完整 现 公司治理结构,但也还欠规范和完善。这会导致这些银行不重视风险控制,从而也会降低对能够降低信用风险的征信制度和征信产品的需求。
   lwlmpage其次,国有银行体制性贷款结构对内生的征信公司 发展 有阻碍作用。我国的 金融 制度长期以来是以满足大 企业 (特别是国有大企业)的融资需求为根本任务的。20世纪80年以来,我国投融资体制一个重要的变化是,国家对国有企业的资金支持从以财政拨款为主改为以金融支持为主,国家通过控制金融来实施对国有 的支持和改革。国有企业对国有金融机构的这种金融支持有很强的刚性依赖,占垄断地位的国有大银行资金主要运用于对国有大企业提供融资,国有金融机构难以与以民营为主的小企业发生普遍的金融联系(张杰,2000)。国有及国有控股银行的这种融资结构使得其难以产生对征信制度和专业征信机构的征信产品的需求,理由如下:(1)相比于大企业,小企业往往由于缺少足够的抵押资产,贷款人直接对其进行资信评估也不合算,为了减少逆向选择和道德风险,银行之间共享有关借款人的信用信息就会显得更重要。进一步推论,如果银行对中小企业融资比重比较大的话,它对信息共享制度和征信产品的需求也就会越大。在我国,国有和国有控股银行对民营中小企业的贷款占其贷款总额的比重不大,所以对征信制度和征信产品的需求并不突出。(2)一方面可能因为大企业能够提供相应的抵押资产和担保,另一方面,由于国有企业与国有银行间存在的一些天然的联系,加之某些制度上的约束,国有和国有控股银行对国有大企业的贷款往往不需要专业征信机构提供的信用报告作为决策依据。
  第三,我国消费信用发展滞后,阻碍了征信体系的产生和发展。20世纪80年之前,我国还不存在消费信用(消费信贷)。我国消费信用在80年末才开始起步,其主要形式是消费信贷,直到1997年我国的消费信贷余额还只占总贷款余额的0.23%(蔡浩仪、徐忠,2005)。据此,可以判断,至少在整个80年和90年,消费信贷没有能够成为促成个人征信业产生和发展的内生动力。
  90年末,消费信贷开始快速在我国发展起来。1998年5月, 中国 人民银行发布了推动金融机构积极开展消费信贷的两项重要文件《个人住房贷款办法》和《关于改进金融服务、支持国民经济发展的意见》,1999年2月又发布了《关于开展个人消费信贷的意见》,正式要求以商业银行为主的金融机构面向广大城市居民开展消费信贷业务。但是,实际上这些消费贷款中住房贷款占了90%以上,这些住房贷款有住房为抵押,所以发放这种贷款对消费者的信用信息的需求也就较少。而除住房以外的消费信用的规模还相当有限,从而对个人征信产品的需求也比较有限。另一方面,消费者个人征信系统建设的固定成本往往很高,在消费信用规模不大的情况下,会使得生产消费信用信息的平均成本很高。在这种情形下,更加难以产生民营的个人征信公司,一般的商业性征信公司不愿意将大量的资源用于消费者个人信用信息库的建设。
  第四,人口流动性低不利于征信体系的产生和发展。20世纪80年末和90年初中期,我国人口流动性不强,没有成为推动个人征信发展的有力的内在动力。90年中后期以来,人口流动增强了,这个时期主要是大量 农村 剩余劳动力往城镇转移,特别是到沿海地区打工的农民不断增加,但这些人口往往都不是消费信贷的使用者,所以这种人口流动并不会推动对个人征信的需求。我国通过消费信贷进行消费的人群一般是收入较高的哪一部分,这部分人群工作相对比较稳定,流动性较低。这进一步降低了对消费者信用信息的需求。
  最后,政府行政体制和结构对征信公司产生和发展也有阻碍作用。由于我国缺乏明确的法规强制政府相关部门公开企业有关信用信息,这些部门(比如工商、税务、经贸、法院等部门)基于自身利益或为企业信息保密的考虑,往往不公开相关企业信用信息。私营商业性征信机构要从这些部门获取信息没有正常和正规化的渠道。这就从信息来源方面给这些征信公司带来困难。
  以上分析说明,市场化改革催生了我国商业性征信的产生,但是推动商业性征信公司发展的内生性因素和条件在我国并不充分。另外一方面,信用和诚信问题又成了阻碍我国社会经济发展的巨大障碍。在这种两难的境地中,政府选择了通过强制性手段建立公共征信机构。实际上,20世纪90年末,一些地方政府明显感觉到了信用和诚信缺失对经济发展的巨大负面作用,于是在私营征信业发展受阻、征信制度不能适应经济发展的客观要求的情况下,一些地方通过政府直接出资或是由政府协调组织各方面力量组建了一批具有政府背景的地方征信机构。但是这些地方性征信机构不能覆盖全国,其业务质量和发展都有一些局限性。基于对覆盖全国的征信系统的需要,2002年后人民银行加快了组织建设覆盖全国的征信系统。2006年建成了全国联网的“企业信用信息基础数据库”和“个人信用信息基础数据库”这个银行体系内部的征信系统。
  总之,在内生的私营征信业受到诸多体制和经济约束而不能充分发展情况下,为了弥补我国征信制度供给不足,政府不得已选择通过强制性手段建立公共征信机构,从而形成了目前这样一个多层次的征信体系。实质上,这是在 自然 的制度变迁进程受阻的情况下,以强制性制度变迁以弥补征信制度供给不足的一个必然结果。
  
  三、当前我国征信体系存在的问题及进一步演化的路径
  
  前面的分析说明,当前我国以公共征信为主导的多层次征信体系是有其存在的合理性。可以预见在一个比较长的时期内,公共征信必然还将发挥主导作用。但是,当前的征信体系一个突出的问题是公共征信机构与商业性征信公司的职能分工与定位还不明确,两种征信机构之间没有建立合理竞争和协作机制。这主要表现在四个方面:
  第一,由于人民银行的征信系统封闭运行,私营商业性征信公司确实不能利用该系统的基础信息,导致了信息资源利用效率的损失。
  第二,从目前的情况来看,人民银行运作的公共征信系统目的主要在于为商业银行减少信用风险和风险评估费用、加强金融监管以及服务于货币政策,但是该系统除了提供基础信用信息以外到底能否提供信息加工产品,其运作是否会侵占私营商业性征信业务空间还不明确。目前这个系统垄断了银行信贷方面的基础信息,这很容易导致其利用这个垄断地位开展信用信息深加工产品的生产和销售,从而挤占私营商业性征信的市场空间。这也是一些私营征信公司最为担心的一点。
  第三,有的地方性征信机构的性质也不是很明确,这些机构是在当地政府和人民银行支持下建立起来的,其经营是在政府的庇护下进行的,这些地方性征信机构又是市场化运作,有商业化经营的倾向。如果这些机构在征信市场上与私营征信机构提供同类产品,那么也会破坏公平的竞争。
  第四,在竞争领域和竞争范围不清晰的同时,就征信体系的外部来说,还存在政府各部门的信息封锁问题。征信对象的信用信息除了来自于信贷机构以外,还有很多信息是来自于工商、税务、海关、法院、环保等政府部门,但是这些政府部门没有建立制度性信息公开机制。人民银行征信系统和有政府背景的地方性征信机构可能通过政府支持从这些部门获取信息,但是私营的征信公司则没有这种渠道。私营的征信公司要么花费比前两种征信机构更多的成本来购买这些信息,要么通过其他手段与上述政府部门建立起一些特殊关系而获取信息。这破坏了公平竞争的基础,同时也增加了信息征集的成本。
  基于上面的分析,本文认为,当前的首要任务就是清楚界定公共征信机构和私营征信公司的业务边界,同时,建立起一个好的信息交换和协作机制,既能够让商业性征信公司通过正规化途径获取公共征信系统的信息资源(当然要坚持有偿使用原则),同时私营商业性机构又能将市场需求信息反馈到公共征信系统。
  另外,从长远来看,我国目前以公共征信为主导的多层次征信机构体系还存在以下两个方面的问题:一是公共征信机构的效率往往不如商业性征信公司,不能适应市场的需求,创新动力不足;二是商业性征信市场结构问题,我国征信机构数量较多,但是规模普遍很小。
  国外有关研究和国际经验表明,公共征信机构对市场需求的适应性远不如私营商业性征信机构,难以适应市场对信用信息产品的差异化和变化性需求,特别是不能满足对高端信用信息产品的需求。另外,公共征信机构比私营征信公司存在更为严重的委托问题,不利于提高管理效率与经营效益。比如,玛格丽特·米勒(2004)的研究就发现,相比于公共征信机构,私营征信机构征信数据种类更多,数据来源和覆盖面更广,数据更新的速度更快,对消费者投诉反应更快并有更好的处理机制。实际上,20世纪90年以来国际上出现了明显的公共征信机构私有化和商业化趋势。这说明,征信领域更适合作为竞争性商业领域,其多数产品更适合由商业性征信公司提供。正因为如此,政府支持建立的公共征信机构,只能是在市场内生动力还不能促使商业性征信机构普遍建立和发展的情况下的一种过渡性制度安排;最终,公共征信还是要逐步退出征信市场,实现商业性征信在未来的征信市场占主导地位的目标。
  要实现这个目标,首先就需要培养一个有利于商业征信成长的环境。为此,一是要着力推进各项金融体制改革,推动我国银行与金融业的市场结构从寡头垄断型向垄断竞争型发展,推动个人金融服务和消费信用需求规模扩大,大力发展服务于小企业融资和消费者的新型金融公司的发展。二是要推进行政体制改革,提高政府机构行政效率,使得来自于政府相关部门的信息可获得性提高,推动商业征信的发展。三是在条件成熟的时候推动公共征信系统的商业化和股份制改造,以提高其运作效率,最终实现公共征信从征信市场退出。
  另外,从市场结构来看,征信行业一些天然的特征决定了其必然是一个集中度较高的行业。
  首先,征信业是信息生产和传输行业,作为信息产业,具有高固定成本和低边际成本,这个特点决定了信用信息是非常讲究规模报酬的商品,因为生产规模越大,平均成本越低。
  其次,征信机构规模越大,它的信息覆盖面就会越广,不仅仅信息种类多,而且因为加入征信系统的金融机构越多会使得来自这些机构的信息越多,从而对同一个企业和消费者的信息也会越全面。
  最后,随着规模的扩大,加入同一征信系统的金融机构越来越多,也会进一步强化征信对失信行为的惩戒作用和“信誉抵押效应”。
  正因为如此,国际上出现了征信行业集中度迅速提高的趋势。而我国目前的征信机构体系中,私营商业征信机构数量较多,但是规模普遍很小。这说明我国商业性征信的行业集中度有待于进一步提高。当然这种行业集中度的提高是市场竞争的结果,需要一定的时间过程和条件的积累。对政府而言,当前主要任务是引导确立市场规则,构筑一个良好的市场竞争规则体系。 lwlm

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